Як підсилити контроль та не допустити зловживання під час відбудови

Поряд зі вже витраченими сотнями мільйонів на повне відновлення пошкодженої та знищеної інфраструктури Житомирщини необхідні мільярди гривень.

Разом із тим бюджетні кошти досі розкрадаються. Чому ж досі моніторинг закупівель Держаудитслужби залишається малоефективним та як планується посилити контроль за витратами на відбудову.

Головний контролер

За вітчизняним законодавством фінансовий контроль за державними коштами покладено на Державну аудиторську службу України (скорочено ДАСУ). Саме вона здійснює моніторинг державних закупівель в системі Прозорро, що зайняло левову частку всіх заходів служби (близько 88% за 2020 - 2022 роки). Однак зовсім інша картина, коли йдеться  про ефективність моніторингу ДАСУ. За розрахунками експертів частка скасованих торгів або розірвання договорів становить не більше 2% до загального обсягу закупівель. Тобто за наведеним показником поточні заходи фінансового контролю зі сторони контролюючого органу неефективні.

Водночас в оприлюднених звітах цілковитий успіх. Лише за перший квартал 2024 року Управління Північного офісу Держаудитслужби в Житомирській області провели 141 моніторинг та 4 перевірки процедур закупівель. З охоплених контролем понад 769 млн грн. закупівель порушень виявлено на загальну суму 495,9 млн грн, з яких 15,7 млн грн – втрати фінансових ресурсів. Зокрема, у 56 випадках виявлено порушення замовниками законодавства під час розгляду тендерних пропозицій, їх відхилення (не відхилення) та не відміни торгів. У 30 випадках було порушено порядок оприлюднення інформації про закупівлю. Решта випадків стосувалися порушень законодавства щодо здійснення закупівель без застосування відповідних процедур або щодо правомірності вибору та застосування процедур закупівель, законодавства під час укладання договорів або їх виконання. За результатами проведених моніторингів замовники відмінили 3 процедури закупівлі на суму понад 1 млн грн та розірвали 31 договір на суму 99,8 млн грн.
Згідно проведеного дослідження ГО Громадський контроль за 6 тис виявлених в частині закупівель порушень складено лише 400 адміністративних протоколів.

- Фіксуються порушення, але фактично протокол не складається, - стверджує голова правління ГО Громадський контроль Денис Селін.

Існує також проблема застарілості ухваленої ще у 2014 році концепції ризик- орієнтовного відбору, яка наразі є недосконалою та часто необ'єктивною. Натомість система управління ризиками має відповідати найкращим світовим практикам та бути автоматизованою. Це допоможе уникнути впливу людського фактору та негативного іміджу каральної установи.
З 2020 року ДАСУ таки впровадили автоматичні індикатори ризиків заядяки чому вдалося виявляти потенційні порушення в закупівелях. Проте у 2021 році за автоматичними індикаторами ризиків було розпочато лише 102 процедур контролю (менше 1% від усіх моніторингових проваджень). Причиною недостатнього використання даного інструменту в ДАСУ пояснили недоліками функціональності та, як не дивно, браком людських ресурсів. Тобто ДАСУ контролює закупівлі, але недостатньо використовує автоматизовані індикатори ризику.

Ефективність повноважень

З серпня минулого року для ДАСУ розширили повноваження в частині можливості звернення до правоохоронних органів у разі ненадання інформації щодо закупівлі.
Та насправді практика притягнення до відповідальності порушників тендерних закупівель далеко не завжди на стороні аудиторів. Так за один лише 2023 рік в судах скасовано десятки висновків аудиторів. Зокрема, про неправомірне визнання переможцем торгів на ремонт у Любарському психоневрологічному інтернаті, закупівлю ліків у Бердичівській міській лікарні та прибирання тротуарів в Житомирі.
В судах скасовуються не лише винесені адміністративні протокол, але й залишаються безкарними повністю задокументовані злочини. У 2021 році значного резонансу набула справа щодо ремонту приміщень для відпрацювання тактичної, стрілецької та спеціальної підготовки військовослужбовців Сил спеціальних операцій (ССО).
Договір ще в кінці 2018 року військова частина уклала із ТОВ “Уют-Строй”. СБУ задокументовала, що під час будівництва спецоб’єкту підрядник не дотримувався встановлених законодавством та проектом будівельних і технічних стандартів, норм і правил. Оперативники спецслужби встановили наявність змови з інженером з технічного нагляду за будівництвом. Олександр Ведіщев без перевірок та звірок фактично виконаних будівельних і гідроізоляційних робіт підписував відповідні акти.

Через недотримання підприємством-підрядником вимог та неналежну перевірку, споруду вартістю 5,5 млн грн. було затоплено. Експертний огляд засвідчив її повну непридатність. За матеріалами СБУ інженеру з технічного нагляду за будівництвом повідомлено про підозру у службовій недбалості, що спричинила тяжкі наслідки, тобто за ч. 2 ст. 367 Кримінального кодексу України. У кримінальному провадженні за ч. 4 ст. 191 та ч. 2 ст. 367 КК України тривали слідчі дії щодо притягнення до передбаченої законом відповідальності посадовців будівельного підприємства-підрядника.
В лютому 2024 року, після двох років з початку повномасштабного вторгнення суддя Богунського районного суду м. Житомира Софія Костенко … звільняє усіх обвинувачених від кримінальної відповідальності. Справу закрили у зв`язку із закінченням строків давності. До того ж суддя вирішила, що відсутні підстави стягувати завдані державі 5,5 млн грн збитків.

- Це приклад “слиття” кримінального провадження, коли з “тяжкої” 191 статті справу на стадії досудового розслідування перекваліфікували на набагато легшу. Якщо ж роботи не виконані в належному обсязі це фактично розкрадання. Яка причина цього “злиття” справи - слід детальніше аналізувати матеріали провадження. Загалом ця справа б’є по репутації праваохоронної та судової системи: ніхто не поніс не майнової, ані кримінальної відповідальності, -  переконаний голова правління ГО Антикорупційний штаб Сергій Миткалик.
Розкрадання на стратегічному можливо було б попередити якщо б звернули увагу на раніше проведені Держаудитслужбою перевірки по іншим угодам ТОВ «Уют Строй». З 2017 року розпочато досудове розслідування про розтрату бюджетних коштів під час реконструкцій підвісного мосту в парку Гагаріна. За верхолазні роботи, дозволів на які в товариства не було, товариству оплатили 1 млн 153 тис грн. Застосувавши додатковий коефіцієнт підвищеної небезпеки кошторис робіт накрутили ще на 20%, хоча на час ремонту міст був огороджений і рух пішоходів обмежений. В цьому ж році порушене кримінальне провадження про розтрату понад 350 тис грн. при утепленні шкіл в с. Горщик Коростенського району, с. Вишевичі Радомишльського району та с. Високе Черняхівського району. Однак цього не відбулося, віддаючи підряднику все більше коштів.
За минулий рік суддя, залишивши військову частину без компенсації,  отримала понад 1,5 млн грн. зарплатні. Звільнений від покарання технічний експерт продовжує проводити нагляд за бюджетними об’єктами, включно з укриттям в навчальному закладі.

Потреба в реформі

Центр економічної стратегії в лютому представив проведене дослідження щодо ефективності державного контролю. Під час обговорення експерти визначили низку першочергових кроків, зокрема в частині скорочення установ, які мають право зобов'язати ДАСУ проводити захід державного фінансового контролю. Планування даних заходів має виключно уряд через Мінфін, як це відбувалося при аудиті бюджетної програми витрат, пов'язаних із COVID-19. Аналогічний підхід пропонується застосовувати під час заходів фінансової перевірки видатків на повоєнну відбудову України та під час аудиту коштів ЄС. Рекомендовано також проводити фінансові перевірки ДАСУ в співпраці з внутрішніми аудиторами, яким надавати право на їх ініціювання. 

Жваву дискусію викликало питання позбавлення ДАСУ повноважень з фінансового контролю з переданням її службі внутрішнього аудиту. Останній має забезпечити як дотримання законності ma ефективності використання бюджетних коштів, так і досягнення результатів відповідно до встановленої мети, завдань, планів і вимог щодо діяльності розпорядника бюджетних коштів. На додачу внутрішні аудитори мали б відповідати за ефективність планування і виконання бюджетних програм та результати їх виконання, управління бюджетними коштами, досягненням економії бюджетних коштів і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, оцінка управління бюджетними коштами.
- У разі виявлення розкрадань громадськість також може бути ініціатором звернення до правоохоронних органів. Після відкриття за заявою кримінального провадження варто також час-від-часу відслідковувати хід розслідування. І, після передачі обвинувального вироку до суду, бути присутнім при розгляду справи, - переконаний експерт Сергій Миткалик.

На сьогоднішній день, за висновками екпертного обговорення, внутрішній контроль в установах державного сектору залишається недостатньо ефективним, в тому числі через відсутність децентралізованої управлінської підзвітності та належного управління ризиками. Наявні прблеми і з внутрішнім аудитом: недостатня спроможність підрозділів органів влади та замовників з точки зору кадрового забезпечення, подальший розвиток внутрішнього та зовнішнього забезпечення якості та документування роботи аудиторів.

Зовнішня фінансова інспекція не повинна ані дублювати внутрішній аудит, ані перешкоджати його розвитку, щоб забезпечити відсутність збігів у діяльності обох функцій і можливість повного розвитку функції внутрішнього аудиту. Звідси виникає потреба у новій стратегії публічних закупівель, яка дозволить перейти до щорічного планування більшості заходів фінансового контролю, виключивши фінансові аудити з повноважень ДАСУ, зосередивши діяльність на інспекціях, ревізіях та моніторингу.

Матеріал підготовлений у рамках проєкту ГО “Антикорупційний штаб”: “Розбудова спільноти активних громадян задля прозорої комунікації відновлення інфраструктури України внаслідок руйнувань, завданих російськими військовими”, що реалізується за підтримки Міжнародного Фонду “Відродження”.

Слідкуйте за новинами Житомира у Facebook, Telegram, Instagram та YouTube.