Державні контролери: чому не зупиняється розкрадання на відновленні

Через корупційні скандали ЄС висунуло вимогу посилити контроль за використанням виділеної допомоги Україні. Утім, навіть із розширеними повноваженнями Держаудитслужбі досі не вдається скасувати всі сумнівні торги.
 

• Подача позову проти ДАСУ дає замовникам зелене світло на підписання контрактів, прийняття робіт та проведення виплат. До моменту винесення остаточного рішення договір уже зазвичай повністю виконано, а гроші — витрачено.
• Суди та правоохоронні органи ігнорують моніторинг аудиторів, очікуючи реальних фінансових втрат. Зафіксувати збитки можна лише після витрачання коштів, що зводить нанівець ідею запобігання зловживань.
• У 80% випадках Житомирський адмінсуд стає на сторону замовників. Багато суддів мають 100% практику скасування висновків ДАСУ.

- Шкода, що я не француз! У Франції всі структури, які працюють із державним майном чи коштами, зобов'язані протягом 15 хвилин надати всю звітність ревізору, - згадував колишній головний ревізор країни Петро Андрєєв.

Від Контрольно ревізійного управління, або КРУ, справжнього монстра, яким у 90-тих лякали дітей та дорослих, контролюючі функції перейшли Держфінінспекції, реформованої в теперішню Державну аудиторську службу України (ДАСУ). Проте до стандартів французьких контролерів ми так і не наблизилися. Скоріш навпаки - державні аудитори перетворилися у таких собі фіксаторів порушень, без суттєвих важелів впливу. Урізання повноважень на довгий час заблокували комплексні ревізії та аудити. З перевірок закупівель працював лише моніторинг закупівель. За виявлених порушень аудитори приймали висновок про розірвання договору або необхідність оголошення нового тендеру, але ніхто не зобов’язував розпорядників виконувати цю вимогу.

- Їм нічого зараз за це не буде, і в цьому проблема, - визнавала чинна керівниця ДАСУ Алла Басалаєва.

На фоні мільярдних розкрадань на відбудові руйнувань неспроможність державної структури повноцінно виконувати власні функції призводить до марнування великої частини виділеної ЄС допомоги. Тому в 2024 році з'явився новий механізм підтримки України. Гроші виділяються за умови виконання реформ, до яких віднесли й посилення контролюючих повноважень ДАСУ.
Такий підхід мав сприяти посиленню контролю за бюджетними видатками і координації служби з міжнародними донорами задля забезпечення принципу невідворотності. Однак запровадження ризик-індикаторів для ефективного моніторингу не означає автоматичного скасування аудиторами торгів.

Голова ДАСУ Алла Басалаєва у квітні 2026 р. представила нового керівника територіального підрозділу області Вадима Мотуза. Джерело: сайт ДАСУ.

- ДАСУ виявляє порушення, надає рекомендації, а надалі, в межах іншого контрольного заходу, може вийти на перевірку і притягнути відповідальних осіб до відповідальності. Максимум у такому разі — це адміністративна відповідальність, - констатує голова правління “Антикорупційний штаб” Сергій Миткалик.

Замовники далеко не завжди готові виконати вимоги контролюючого органу. Судове оскарження висновку ДАСУ дозволяє їм на цілком законних підставах укладати договори, приймати товари чи роботи й проводити бюджетні оплати, поки розгляд справи в суді затягується на місяці або й на роки.

Статистика моніторингу

З травня 2022 року, коли поновили моніторинг, під перевірку аудиторів в області потрапило майже понад 2 тис. публічних торгів. З них порушень не виявлено лише в кожній п’ятій закупівлі. У решті випадків замовнику надавалося 15 днів на їх усунення або ж скасування торгів в разі неможливості цього зробити. Однак повністю усунули порушення у 1070 закупівлях або у 50% промоніторених торгів.

Інфографіка результати моніторингу закупівель в Житомирській області (травень 2022- травень 2026). Джерело даних bi.prozorro

Щодо решти закупівель, то інформацію про них або взагалі не публікують на порталі «Прозорро», або ж замовники оскаржують висновки аудиторів у суді. Хоча, як зізнається нещодавно призначений керівник Управління Північного офісу ДАСУ в Житомирській області Вадим Мотуз, раніше реакція замовників була іншою.

- Працюючи на комунальних підприємствах, я ставився до моніторингу з великою пересторогою. Якщо ДАСУ починала процедуру перевірки закупівель, я чітко розумів: є проблема, — зазначив в коментарі посадовець.

Наразі йдеться про оскарження 167 закупівель на загальну суму понад 6,027 мільярда гривень. Це дорівнює половині річних доходів бюджетів усіх громад області!
За час повномасштабного вторгнення кількість таких позовів постійно зростає. Як видно зі звіту системи «Прозорро», судові спори з аудиторами стають дедалі масовим явищем. При цьому деякі замовники оскаржують висновки ДАСУ значно частіше за інших. Найчастіше звертаються до суду Департамент регіонального розвитку Житомирської ОВА та Управління капітального будівництва Житомирської міської ради.

Джерело даних: bi.prozorro

Саме на ці структури припадає левова частка найдорожчих торгів, оскільки йдеться про капітальні видатки на будівництво. Наступними у списку йдуть обласна лікарня та районні лісгоспи КП «Житомироблагроліс». Є й «лідери» серед громад: найчастіше висновки аудиторів у судовому порядку оскаржують Станишівська, Черняхівська та Житомирська ОТГ.

Таблиця замовників, які найчастіше оскаржують в судах висновки аудиторів. Джерело даних: аналіз bi.prozorro

- Я не допускав, щоб угода чи тендер реалізовувалися, якщо ДАСУ вже дала висновок про наявність порушень. Натомість тут це стало звичною практикою, і попри виявлені зловживання, суди, зазвичай, стають на бік замовника, — констатує керівник Управління Північного офісу ДАСУ в Житомирській області.

У результаті проглядається, що центр ухвалення рішень щодо законності закупівель фактично зміщується від органу державного фінансового контролю до судової системи

Судова справедливість

Зростання кількості позовів загострило потребу у кваліфікованих кадрах, проте управління вже давно перебувало в кадровій кризі. Після того, як роботу попередньої очільниці визнали незадовільною і на її місце призначили Вадима Мотуза, третина посад були незаповнені. В юридичному відділі керівника взагалі не було, а з дев’яти юристів залишилося лише четверо. І все це відбулося в момент, коли обсяг роботи з підготовки документів та представництва в судах зріс більш ніж удвічі.

Джерело: дані судового реєстру по справах в Житомирському адмінсуді

З травня 2022 року по травень 2024 року нам вдалося знайти 158 ухвалених Житомирським адміністративним судом рішень щодо негативних висновків аудиторів. Результати їх розгляду далеко не на користь контролюючого органу.  Лише 34 справи завершилися перемогою аудиторів, тоді як у 124 випадках суд став на бік замовників, не вбачаючи достатньо підстав, щоб зобов’язати усунути виявлені під час моніторингу порушення.
Така низька результативність у трохи більше 21% може свідчити або про системні проблеми з обґрунтуванням висновків аудиторів, або про суттєві розбіжності між підходами ДАСУ та судів до тлумачення законодавства у сфері публічних закупівель.

Джерело даних: аналіз рішення Єдиного державного реєстру судових рішень з травня 2022 року по травень 2026 року.

У декого із судей Житомирського адміністративного суду цей підхід видається особливо однобоким. До прикладу, в Любові Шуляк на розгляд надійшло 13 справ і в усіх 100% випадків вона прийняла рішення не на користь ДАСУ, що створює враження повної відсутності шансів для аудиторів у її засіданнях.

Аналогічну позицію займає й Марія Токарева. Публічну відомість вона здобула ще за режиму Януковича через позов НАК «Надра України». Тоді суддя стала на бік НАК та скасувала рішення облради, що зрештою узаконювало розширення видобутку титану. Мова йде про події 9 квітня 2013 року: намагаючись запобігти екологічній катастрофі, сотні місцевих жителів вийшли на пікет і штурмували будівлю обласної ради, змусивши депутатів винести рішення та скасувати дозвіл, який згодом суддя скасувала.

Три сотні селян пікетували проти видобудку титанових руд - Житомир.info

Проти рішення під стіни облради вийшли сотні мешканців. Джерело відео: сайт Житомир.Інфо, квітень 2013 року.

Це не єдиний випадок, коли рішення Марії Токаревої викликали питання. У 2016 році її навіть притягнули до дисциплінарної відповідальності. Утім, це не завадило судді успішно пройти переатестацію та зберегти посаду.
В усіх 9 справах, розглянутих за останні роки, вона поскасовувала висновки ДАСУ. Подібну “лояльність” служителька Феміди демонструвала й ще у 2013 році, коли “заблокувала” вимоги державних аудиторів за результатами ревізії НАК «Надра України». Це відбулося майже водночас із рішенням, яким врешті, було відновлено сканальний дозвіл на видобуток титану.
Схоже, спиралася вона на рішення свого колеги-судді Євгена Романченка, який так само став на бік НАК і нівелював претензії аудиторів. Що змінилося для цього служителя Феміди за минулі роки? Як виявилося — абсолютно нічого! З незмінним ентузіазмом суддя скасував висновки ДАСУ в усіх 7 справах, які потрапили до нього на розгляд.

Голова Житомирського адміністративного суду Євген Романченко в усіх справах виніс рішення скасувати висновки аудиторів. Джерело: сайт суду

Саме Романченко під час Революції Гідності заборонив мирні зібрання у Житомирі. На думку Громадської ради доброчесності (ГРД), таке рішення мало ознаки свавільного. Крім «антимайданних» рішень, служитель Феміди встиг “засвітитись” й у матеріалах НАБУ «бурштинової справи». Разом із згаданою вище суддею Любов’ю Шуляк він ухвалив рішення, яким підприємство позбавили законної ліцензії на видобуток бурштину. Пізніше один із екснардепів розповів агенту НАБУ, що таке "втручання" коштувало 25 тисяч доларів.

- Я почав пробивати за допомогою твоїх грошей, я почав платити за все прокурорам, судам. Твої гроші зробили диво, тому що ми загнали їх в кут: по судах, і по прокуратурах, – сказав він на одному з оперативних відео.

У схемі зловживання впливом фігуюють судді Житомирського адміністративного суду. Джерело: сайт НАБУ.

Попри те, що суддя офіційно поповнив лави, так званих “суддів Майдану” та отримав негативний висновок від ГРД , він не просто продувжує вершити правосуддя. Його кар'єра стрімко пішла вгору. Сьогодні Євген Романченко не просто суддя, а вже вдруге переобраний голова Житомирського адміністративного суду.

У розслідуванні НАБУ “засвітились”  прізвища дев'ятьох суддів, серед яких і заступник голови адміністративного суду Роман Шимонович. На його розгляд потрапило 7 справ, по кожній з яких він задовольнив позови про скасування висновків аудиторів.

Проте трапляються й судді з більш збалансованою практикою. Так, у Миколи Семенюка та Володимира Липи майже половина рішень ухвалена на користь ДАСУ, а ще четверо суддів підтримали аудиторів у третині справ. Решта винесли лише по 1–2 рішення, здебільшого на користь замовників.

Статистика розгляду справ суддями з травня 2022 року по травень 2026 року. Джерело: аналіз судового реєстру.

Велика Палата Верховного Суду у справі № 924/1288/21 визначила, що порушення при укладенні договору про закупівлю роблять його оспорюваним. Відтак вимога ДАСУ щодо припинення зобов'язань за договором є чіткою, конкретною та пропорційною допущеному порушенню. Проведення публічних закупівель, в першу чергу, направлене на забезпечення потреб держави, територіальних громад або об`єднаних територіальних громад. Отже, укладаючи договір за результатами проведення публічної закупівлі, держава фактично має право контролю за проведенням закупівлі, враховуючи і етап укладення та виконання договору. Тому аудитори самостійно обирають форму усунення порушень для припинення нецільового використання коштів.
Попри те, що право аудиторів самостійно визначати форму усунення порушень підтверджене багатьма постановами Верховного Суду, Житомирський адміністративний суд у третині рішень на користь замовників усе одно спирався на стару постанову у справі № 120/1297/20-а. Судді виходили з  принципу пропорційності: розірвання договору через виявлені під час моніторингу недоліки вважалося надмірним заходом, який шкодить репутації замовника та порушує права переможця торгів. Тому в разі виявлення порушень по завершеним торгам, аудитори не можуть вимагати розірвати вже укладений договір.

- В даному випадку спостерігається неоднозначна та суперечлива практика, яка виникла в молодій українській судовій системі, в тому числі з елементами корупційного впливу, про що говорить провадження по голові Верховного Суду, - стверджує Сергій Миткалик.

Щоб довести законність власних вимог, аудитори змушені йти в апеляцію та згодом і в касацію. До прикладу, розгляд позову Управління у справах сім'ї, молоді, фізичної культури та спорту Звягельської міськради зайняв два роки і лише в травні 2026 року Верховний Суд виніс рішення на користь аудиторів. В результаті рішення попередніх інстанцій скасовані та повністю відмовлено у скасуванні висновку аудиторів. Водночас за іншим позовом цієї ж ради касаційну скаргу ДАСУ не можуть розглянути вже півтора року.

Та чи гарантує отримана перемога в судах виконання їх вимог?

Втрачений час

Проблема полягає не лише в тривалості, а й в неможливості за час судового розгляду жодним чином вплинути на відносини між замовником та підрядником. І навіть маючи на руках остаточне рішення, аудитори стикаються з ситуацією, коли договори завершені, а бюджети давно вже освоєні.

Показовою є ситуація довкола виконання постанови Верховного Суду по виявлених порушеннях управління Звягельської міськради. Місто отримало кошти від уряду Німеччини на відновлення згорівшої будівлі Молодіжного центру. Вартість ремонту підвалу центру під укриття оцінили в 1.45 млн грн та оголосили  закупівлю. За відсутності конкуренції переможцем обрали ФОП Наталію Гаврилюк. Проте під час організації та проведення тендера було допущено чимало порушень, тому на виконання вимоги ДАСУ договір зрештою розірвали.

Договір уклали на ремонт укриття Молодіжного центру в м. Звягель. Джерело фото: сайт міської ради.

В квітні 2024 року оголосили повторний тендер. При цьому вартість робіт зросла до 1,86 млн грн. Обрали ту саму виконавицю, і ДАСУ знову виявило численні порушення. Тепер вимоги аудиторів вирішили не виконувати та в останній момент подали позовну заяву.
Суддя Оксана Попова двічі залишала заяву без руху, надаючи час на виправлення недоліків. До того, як 19 серпня провадження нарешті відкрили, управління Звягельської міськради вже три тижні, як прийняло частину робіт та зробило першу проплату. За місяць до першого засідання провели повний розрахунок за договором, навіть не бажаючи бути присутнім при розгляді справи - брали участь по відеозв’язку.

Ремонт в приміщенні виконувався за співфінансування з європейськими донорами. Джерело фото: сайт міськради.

Зрештою, пройшовши суди першої та апеляційної інстанцій і остаточно програвши у Верховному Суді, управління таки змушене виконати судове рішення. Тепер на вимогу ДАСУ воно має усунути порушення та розірвати договір, який фактично виконано з додатковою сплатою підряднику понад 400 тис. грн.
Практично аналогічна ситуація склалася з тендером Черняхівської селищної ради на будівництво модульної котельні. Замовник спочатку самостійно скасував попередні торги через невідповідність документів учасників, але під час наступної спроби таки уклав договір, попри вимогу ДАСУ про його розірвання.

Джерело: сайт ради.

У жовтні 2023 року суд лише розпочав розгляд позову проти ДАСУ, а селищна рада вже відзвітувала про завершення будівництва. Згодом замовник програв справу в обох інстанціях, досі не виконавши вимог аудиторів.
У липні 2024 року остаточно програло суд й УКБ Житомирської міськради. Йдеться про капітальний ремонт пологового корпусу міської лікарні №1 за фінансування Європейського інвестиційного банку. Окрім скасування тендеру, аудитори вимагали притягнути винних до дисциплінарної або матеріальної відповідальності. Проте замовник повністю проігнорував судове рішення: у договір двічі вносили зміни, а підряднику провели повну оплату — так, наче не існувало жодних порушень чи судових рішень.

Голова правління «Антикорупційного штабу» Сергій Миткалик пояснює це прогалиною в правовому регулюванні:

- Оскільки рішення суду набрало законної сили, а висновок ДАСУ визнано правомірним, у замовника виник прямий юридичний обов’язок виконати ці вимоги. За невиконання посадовці ДАСУ мають право скласти протокол про адміністративне правопорушення.
На практиці ж судове оскарження висновку ДАСУ стало найпростішим способом уникнути покарання. Замовники йдуть до суду суто для того, щоб затягнути час. Поки триває розгляд справи, строки притягнення до адмінвідповідальності просто спливають, через що шанси покарати винних осіб зводяться до нуля.

Голова правління «Антикорупційного штабу» Сергій Миткалик. Фото: УКМЦ

КП «Бердичівкомунсервіс» після виявлення аудиторами порушення в тендері на ремонт дороги вартістю 18 млн 960 тис. грн також програло свій позов в обох судах. Але договір після часткового виконання робіт таки розірвали. І причина не у бажанні виконати судове рішення, а у нагальній потребі перенаправити кошти на ремонт мосту.
Наразі виконано менше половини з 25 рішень на користь аудиторів. З великою вірогідністю подальша ревізія підтвердить ще більші масштаби зловживань і в такому разі йтиметься про порушення кримінальних проваджень щодо розкрадань.

Зачекаємо на збитки

Зібрати докази для притягнення до відповідальності можуть лише правоохоронці. Для цього слід представити не потенційні, а фактично вже нанесені збитки.
- Що суди, що правоохоронні органи кажуть - де збитки? Ви доведете збитки - тоді будемо щось і далі робити. Я запитую: про які збитки?! Особа порушує закон про публічні закупівлі або укладає договір без застосування тендеру, або йде пряме порушення своїх же тендерних вимог! - заявляє Вадим Мотуз.
Широкими повноваженнями наділена й прокуратура. Незважаючи на позбавлення функцій загального нагляду, прокурори звертаються до суду з позовами про визнання правочинів недійсними та стягнення безпідставно перерахованих коштів. Зокрема, рішенням Господарського суду Житомирської області було анульовано додаткові угоди, що дозволило повернути до місцевого бюджету понад 678 тис. грн. Завдяки іншому судовому рішенню прокурори забезпечили стягнення ще 254 тис. грн переплати.
У той же час й самі прокурори виявляються безпорадними в ролі замовників через брак профільних знань. Наприклад, під час закупівлі послуг із капітального ремонту будівлі прокуратури в Коростишеві перемогу віддали учаснику, який не подав необхідних документів. При цьому замовник і не намагався врегулювати це питання законним шляхом — через публікацію вимоги про усунення невідповідностей.
Попри виявлені порушення, ДАСУ обмежилася суто профілактичними заходами: зобов'язала замовника не допускати подібного у майбутньому, провести роз'яснювальну роботу та відправити відповідальних осіб на додаткове навчання.

- Те, які саме заходи має вжити замовник, визначають самі аудитори ДАСУ на власний розсуд — і на практиці це формулювання буває дуже різним. У випадку з тендером прокуратури рішення ДАСУ виглядає занадто компромісним і дискусійним, адже зазвичай висновки моніторингу містять куди жорсткіші вимоги до порушників, - переконаний експерт Сергій Миткалик.
Нерідко залучення аудиторів до розслідувань призводить до абсолютно зворотного ефекту. Трапляються випадки, коли прокурори звертаються до ДАСУ з проханням взяти участь у «у дослідженні документів кримінального провадження». Проте, оскільки отримання довідки без оформлення акту ревізії не відносить до визначених кодексом дій, вони не можуть прийняті як докази. Ба більше - анулюється й проведена на основі довідки експертиза. Як наслідок, суддя закрив справу та визнав невинуватим підозрюваного у вчиненні злочину.
До того ж під час моніторингу закупівель ДАСУ взагалі не перевіряє факт завищення вартості робіт чи матеріалів. Головний контролюючий орган у сфері публічних закупівель просто не має юридичних повноважень з'ясовувати, чи відповідають ціни на матеріали в будівельних тендерах ринковим.
Отже, відсутність негативного висновку ДАСУ зовсім не означає, що закупівля обійшлася без багатомільйонних переплат. Уміння проводити формально бездоганні торги — це справжнє мистецтво, яке роками відточують досвідчені фахівці, котрі згодом успішно заробляють на консультуванні державних і комунальних замовників. Для самих же розпорядників бюджетних коштів відсутність зауважень аудиторів — це передусім спосіб мінімізувати ризики й уникнути планових чи позапланових ревізій, під час яких контролери зазвичай і виявляють реальні розкрадання та перевитрати.

- Збитки можна чітко зафіксувати й довести лише тоді, коли договір уже повністю виконаний. Поки він перебуває в процесі реалізації, факт завданої шкоди юридично ніхто не доведе, — констатує очільник управління ДАСУ.

Проблема вчасного реагування стоїть надзвичайно гостро. За час повномасштабного вторгнення управління перевірило 122 установи та організації в регіоні. Загальна сума виявлених аудиторами порушень, що призвели до втрат, склала 417,4 млн грн — і значну їх частину можна було б попередити ще на етапі укладення договорів.

- ДАСУ може ініціювати розірвання договорів у судовому порядку. Однак, наскільки мені відомо, такі випадки є доволі рідкісними, — зазначає експерт Сергій Миткалик.

Зі своє сторони аудитори визнають: через сформовану практику Верховного Суду розірвання контрактів виходить за межі їх процесуальних прав у цивільному судочинстві. Проте очільник управління ДАСУ налаштований рішуче.

- Спробую пройти цей шлях від початку до кінця, - говорить Вадим Мотуз. - Якщо я зараз видам вимогу з висновками ревізії для проведення аудиту, а її не виконають, тоді я намагатимуся самостійно ініціювати судовий процес — вже як людина, яка глибоко розуміється в юриспруденції.

В інших областях України така ж ситуація. Чи вдасться амбітній ініціативі новопризначеного керівника досягти бажаних результатів — покаже час. Поки ж шлях до підписання сумнівних контрактів практично вільний, а отже, поява доказів розтрати бюджету і відкриття нових кримінальних проваджень — лише питання часу.

Боросовський Тарас, Прокопенко Владислав
Розслідування проведене за підтримки ІРРП в межах проекту “Сліпа зона”